【摘要】中国远程高等教育政策法规体系的建立有利于促进中国远程高等教育与各类教育的协调发展，有利于解决政出多门、政策法规不配套的问题。而在政策法规体系的建构中，其内容要素是政策法规体系的核心。本文针对经过调查、统计分析得出的中国远程高等教育政策法规涉及远程高等教育的八个内容要素（技术标准、学习支持服务、教育经费、入学条件、资源共享、课程文件、教育质量、基础设施），采用“模块”的概念进行了详细的理论探讨。

    【关键词】中国远程高等教育；政策法规；内容要素；理论

    中国远程高等教育政策法规是中国远程高等教育改革与发展得以规范和保障的基础。中国远程高等教育政策法规体系的建立有利于促进远程高等教育与中国各类教育协调发展，有利于解决政出多门、政策法规不配套的问题。中国远程高等教育政策法规体系包含了内容要素（做什么）、层级（谁来做）和程序（怎么做）三个维度。其中，内容要素是政策法规体系的核心，是政策法规活动的中间成果，是进一步开展政策法规活动的依据和指导政策法规后续活动的前提。

    为此，笔者通过咨询、调研和访谈，设计了一份包含有3个部分、51个条目的政策法规可能涉及内容的调查问卷，分发给参与远程高等教育工作的230位领导、教师、管理人员填写，并要求其对条目的重要性程度进行评价。问卷调查结果通过描述性分析、平均分排序、相关分析、因素分析等统计分析技术的处理，最后得出远程高等教育政策法规涉及的内容要素的8个方面，分别是：技术标准、学习支持服务、教育经费、入学条件、资源共享、课程文件、教育质量、政策重新修订和基础设施。

    为了便于了解远程高等教育政策法规内容要素所包含的范畴及各要素相互间的关系，在对这些要素进行分析的过程中，我们采用“模块”的概念，将各要素用“模块”的方式来进行表述。下面将对这8个要素（模块）进行详细论述。

    一、技术标准模块

    根据因素分析结果，这一模块中比较重要的变量有：技术标准的信度与效度，远程教学收、发点的技术标准。

    远程教育作为教育的一种特殊形式，是在师生处于时空分离的情况下进行的。为了架起桥梁，学习者和教师必须使用现代技术与交流媒体。

    中国于2002年设立了教育信息化技术标准委员会，并有一批专家、学者，如祝智庭、黄荣怀等，都在致力于技术标准研究。其中已制定出多媒体课件等软件及技术的标准。对于网络课件，虽然目前还没有规范、统一的评价指标体系，但通过借鉴传统的多媒体评价标准与国外网络课件评价标准，通过对网络教育质量认证体系研究与实践等活动，“相信中国的网络教学软件评价标准将很快出台”。[1]

    在远程教育中，除了应重视技术标准之外，还应重视课程、课件质量标准政策法规的制定。因为随着网络技术的飞速发展，各种网上学习资源日益丰富，作为远程学习基础的网上课件的开发、应用和评价是关系到整个远程教育发展的成败因素之一。因此，如何建立标准，如何正确评价网络课件及远程教育教学，从而引导网络课件及远程教育的正确发展，是决策者必须重视的一个重要方面。

    随着远程教育的发展，我们已从实践及理论上注意到，远程教育规模效益与教育质量保证之间的矛盾在加剧。由于远程教育的学生人数快速增长，教育机构中出现教师匮乏、教育资源短缺与浪费并存、教学点管理混乱等现象，教育质量问题越来越严重。然而，严格控制教育质量的问题却涉及到质量标准及认证问题，如网络课程课件管理系统技术指导方针、远程教学收发点的技术标准、教学单位设施与标准、远程学习者使用软硬件的最低标准等，这是保证远程教育质量及促进远程教育良性循环发展的重要条件之一。国家教育技术标准委员会的任务主要是在宏观层面上制定出标准质量认证体系，而教学机构的任务却是如何保证标准的实施与应用。这不仅体现在课程与课件的设计、开发方面，而且体现在应用与管理方面。

    有关技术的政策法规范畴是为决策者提供可利用的、增强教育培训的技术范围的信息。这些信息包括：可利用的技术范围，用来引进技术的基础设施，某些技术的成本预测（但不包括它们引入到教学环境中去的相关成本），以及关于这些内容的优缺点的讨论。决策者期望应用这些信息来做出一些决策，即：他们可以运用哪些或任何技术来加强计划中的或已在实施的教育培训项目。这些技术可以通过以下两种方法中的任一种得以实施：支持教学策略与教学活动，或支持教学环境管理。在这一模块中，决策者应考虑以下问题：可用的资金、选择的教学过程、需要支持的交流模式、远程教材制作所需要的交流媒体、教学点所需的基础设施、课程所需的行政管理机制即系统。

    二、学习支持服务模块

    远程高等教育过程中的学生学习支持服务是远程教育机构为解决学生在远程学习中遇到的困难（包括学习技能、与远程教学机构交互和个人方面的困难）所提供的学术与非学术性的帮助。

    这一模块主要集中在技术条件，即技术支持服务、学习目标和学习者的特征、合适的学习策略和技术上。非学术性的帮助包括学习机会信息的公布、指导远程学习过程中技术的使用、学费的支持、学生咨询、提供技术支持和图书信息服务、创设好的人文环境、协助解决学习中出现的其它困难。

    为了达到这一目标，应提供可选择的支持方法使远程学习者的不方便或不能获得所要求的服务等状况得到改善。由于远程教育学习者具有不同的获得支持的方法，因此，应有多种支持功能的系统。所有的支持系统应强调技术支持、系统资源、教学设计与开发。

    1.技术支持服务系统应保证学习者在远程教育中有效地使用技术

    这包括：考虑学习者对所提供的技术的需求，如提供软硬件、服务空间和网络资源获取；对学生如何使用新技术和教学资源进行培训，如课程所要求的教学资源知识；保证学习者在入学之前了解所要求掌握的技能，从而更有效地参与学习。

    2.应让教师在教学技术与远程教育方法中使用合适的支持开发服务

    包括：开发正式与非正式的支持网站来支持远程教育课程；让教师通过专业培训，掌握课程教学中技术使用的方法；强调与知识产权、版权、版税有关的问题，促进设计与开发远程教育课程。

    3.制定提供教师与学生之间的一周7天、一天24小时的服务制度，以适合跨时空的学习者

    包括：提供资料、问题解决指南和程序以及个别指导途径，强调无人介入的支持回答系统；提供帮助的平台服务园地，解决学习者学习中出现的问题；设计教学时间外支持学习者的支持策略，如电话服务、教学点服务等；提倡合作学习，保证学习者从其它学习社区中获得收益。

    4.定期的反馈机制，以便评估不同支持服务系统是否有缺点

    包括：跟踪远程学习者的需要及满意度，获得反馈信息以回答以下问题：“技术有助于支持服务吗？”、“解决问题需要多长时间？”；建立标准，提供最好的技术支持；提供语音电子信箱等智能帮助系统。

    5.保证远程教学机构的政策法规制定符合上一层面的政策法规，并在具体问题上进行适当的调节以支持远程学习者

    包括：分析创立的新机构和新政策法规是否适合加强设计、开发及传播远程教育课程；修改付费程序，以减少学生的麻烦；要有机构间相互支持的制度；保证远程教育学习者特别需要的远程教育环境与机构政策相一致。

    除此之外，教学机构层面的支持服务政策法规还包括面授学生人数、试验系统、教学设计、教学策略和其它支持服务，归纳起来可分为：

    ●管理服务：入学、财政资助、注册、档案管理、毕业、图书服务；

    ●交流服务：学生与教师接触、与其他同学交互、基于技术的资源获取；

    ●教学支持：学术评价、相关的建议与测试、补考、图书资料及其他学习资料的获取途径及培训、个别辅导、学科测试和计算机服务；

    ●学生活动：社会荣誉、期刊俱乐部、培训、兴趣组和创新机会；

    ●学生个人服务：诊断性测试和评估、咨询、就业指导服务、健康服务。

    三、教育经费模块

    这一模块主要体现在教师的酬金、学生的学费、对教师的投入（所拥有的知识产权程度及对其培训和支持的力度）等方面。

    在开展远程高等教育时需要考虑经济问题，最有效方法是在制定远程高等教育计划时，计算其教育成本。除了技术成本、基础设施成本等前期成本外，其中不间断的一项成本就是人员成本，主要体现在教师及其它管理人员上。人员费用的另一端是学生学费的收取。所有这些人员费用应该如何收、如何支都需要远程教育机构做出相应的决策。国家层面上，该模块的政策法规只提供宏观的指导，如教育部2000年10号文件中明确表示：招生、收费、毕业等具体的政策法规由教学机构自行判定、执行。

    作为教育提供者之一的教师是远程高等教育实践中重要的一部分。因此，需要对教师进行专业、技术培训，需要付给报酬，并对其成果进行奖励等等，这些都涉及到费用问题。另外，对教师参加远程高等教育的教学改革进行资助也是一个方面。教师参与远程教育的过程包括“计划、设计、课程开发、设备选择、人员补充、评价以及未来的政策法规导向”，每一环节都必须考虑。有研究显示：即使是奉献精神很好的教师，如果没有包括培训、教学支持、领导支持、教材制作服务以及与学生和谐交流等的支持，他们的工作也会受到影响。[2]

    尽管远程高等教育作为一项产业已经得到社会的认可，但它同时也是一项事业，为了做好这项事业，做到有教无类，真正达到实施远程高等教育的目的，并提高远程教育质量，本模块需要考虑以下问题：

    1.学校等教学机构是否意识到制作远程教育课程会增加教师的工作量，意识到在线教学要求多数教师发展新技能，因此应给教师提供技术支持和培训？

    2.开发课程、课件是否计算为教学工作量？教师酬金是否至少与传统教学酬金持平或高于后者，因为远程教育教师需付出的更多？

    3.在教师的职称及任期上，如何看待开发远程教育课程的教师？

    4.知识产权相关政策法规是否有利于远程教育教师更好地发挥其制作远程教育课程、课件的作用？

    5.学生学费的收取是否高于传统在校生学费？所收取的学费是否是一般学生所能承担的？

    6.有关费用的宣传是否得当？可用资金有多少？

    过高收取学费会增加学生的负担甚至减少生源。给教师的报酬等激励机制及培训制度不健全会影响教师的积极性，从而难以保证教学质量，反过来又会增加教学机构的负担。因此，如何把握好这一个“度”是本模块需要考虑的难题。

    四、入学条件模块

    由于以学习者为中心的教学原则开始在教育中得到承认，所以应当意识到计划是为学习者而准备的。参加远程高等教育的学生多数存在跨时空的学习问题，因此学校在进行有关的计划或修改原有的计划时，了解学习者和他们的环境是必要的。考虑到与学习者有关的组织机构（如雇主和公共机构）的需要也很重要。这最终影响到学习者所需要的计划的发展。

    对于远程教育学生的入学与注册，应该有一套自己的办法，而不能搬用传统在校生的入学与注册方法。因此，必须对传统学校学生的入学与注册规则重新修订，以适应学生远程学习的需要。修订的政策法规应允许教学管理在时空上更自由。学生学费的收取要考虑是否高于传统在校生的学费、所收取的学费是否是一般学生所能承担的、学生缴费的途径是否简单易行。

    另外，远程高等教育中的学历教育会涉及到证书问题，而证书可能涉及多所学校，并遇到多种规定。这就需要有统一的、互认的政策法规来帮助解决学习者从不同学校所获得的证书的问题。

    教学机构所包含的要素之一是教学点，所有的教学策略和行为都发生在一个或多个教学地点上。传统上，人们趋向于把教学地点同大学等学校等同起来，但随着教育与培训方法灵活性的提高，各种类型的教学场所都有存在的可能。其中包括大专院校和技校，也包括企业培训中心、社区中心、家庭、办公室和其他一系列活动场所。远程高等教育中，许多教育培训项目都涉及多个教学地点的教学策略和行为。远程教育中了解教学发生的地点是因为，在这些地方，可利用的物质资源也是教与学的一部分，它对政策法规的制定是有影响的。例如，在远程教育中，如果大部分学生在家里已经有电脑就没有理由规定学生一定要到学习中心用电脑学习。

    五、资源共享模块

    运用信息技术构筑的数字化教育社区提供共享性资源，是构造终身学习体系、促进教育发展、培养人才和提高全民整体素质的有效途径。[3]然而资源共享却是一件说起来容易、做起来难的事情，它涉及到机构和人员的利益问题。因此，有关资源共享政策法规的制定尤其显得重要。经济资助、教学机构之间的合作与协作、对制度的监督是本模块要考虑的政策法规范畴。资源共享涉及到合作与协作的问题，现有的情况是各教育机构各具特色，各行其职，试点学校校内外网络教学和资源建设的结合不够紧密，重复开发的现象比较普遍，造成资源严重浪费。在远程高等教育中还涉及到版权的问题。另外，影响着资源共享的另一主要因素是财政。因此，对于教育机构来说，他们能做的是根据标准、规定、要求制作课件和安排计划，以及在大纲和课程上制定共享的政策。合作与协作包括了不同层次与同一层次的合作、校内与校外的合作，以及技术、图书资料和知识产权的共享等。

    此模块还涉及评估鉴定问题。为了评估远程高等教育质量和可获得性，应该制定一种鉴定标准，以审查通过技术资源的可利用程度以及这些资源如何在教育中被共享。在国家层面上，此模块应考虑如何建立资源共享的标准及对课程与教材等的鉴定与认证机制，因为标准化的目标之一即实现资源共享。

    六、课程文件模块

    课程文件包含综合的课程计划、教学计划、课程大纲设计以及教学程序等，均基于不同的教育方法和方法论。大多数课程文件是在课程设计和开发中由教育提供者规划的，包括学习者与教学者之间通过一系列的活动、策略、机制和技巧等实现的交互与协定。教学过程关注的是达到规定的专业课程的目标，而不管这些目标是什么。它的部分例子是通过学期学习，如听课、实践、小组讨论、看录像等，来完成学习指南、作业和测试。为了顺利地完成教学过程，拟定一个在专业课程中规划好的教学过程协议是必要的。同时，课程质量标准的制定也是该模块必须考虑的。

    这一模块主要是关于学术方面。远程教育课程设计、开发出来后，接着就是如何规划实施的问题。人们在做出如何进行远程教育与培训的决定时，是在以下两种基本环境之一中实施的：当规划一个新的教学计划时；当规划改善和强化已有的教学计划时。在第二种情况下，规划会发生在对构成教学计划等有效的、广泛的复查、评估与审批中。在决定用什么课程文件来加强远程教育之前，清楚了解当前的教学环境是很重要的。

    用什么课程文件来支持远程教育和培训的关键是某种由学习者所需要的和相关的教育所关心的问题所驱动的需要。决策者在决定课程文件政策法规时必须考虑：计划是否适合于远程教育，是否适合远程学习者；是否包括了学生自学、面授、作业、答疑辅导、实验、实习、考核、毕业设计及答辩等；是否包含课程设置、选定教材与资源、确定考试方式等。

    远程教育的教学过程与传统的课堂教学过程存在着许多不同，如：不存在“完整”的教学过程；学生管理与控制学习过程；活动单元主要用于完成各种学习活动；学与教并非完全是同步的。因此，课程文件要考虑多种“模式”，如同步讲授与异步讲授、同步讨论与异步讨论。由于课程与大纲多数放在网络上，所以，一定的技术支持及使用服务原则是必要的。

    七、教育质量模块

    质量是生命线，提高远程高等教育质量是远程高等教育的目标之一。远程高等教育质量的保证与提高需要国家制定相应的政策法规。Greer[4]指出：协调、合作和有效地解决争端是政策法规成功地产生影响所要求的。在政策法规制定过程中，尤其是地方或学校层面的政策法规的制定，多数决策者都有可能把问题定于他们自己的环境下，因而，政策法规制定可能引发组织（机构）之间的争端。而国家规划就是调节争端的协调者。

    根据Dively[5]的报告，国家使用3种组织结构来管理高等教育：行政组织、规章组织和协调组织。为了建立有效的行政结构，需要确认主要参与者，勾画决策的过程和任务，解决争端的程序。我国政府通过立法机关、国务院相关部委来建立行政管理机制，还设立教育部信息化工作领导小组，具体负责协调和实施现代远程教育工程，负责工程项目的统筹规划和检查监督，以及政策法规拟定等工作，又设立国家教育信息化标准委员会，负责承担相关技术的研制、认证和应用推广。

    由于远程教育是一新生事物，实践时间不长、经验不足，许多问题还在研究摸索中，加上入学、毕业条件与全日制教育有所不同，人们对其质量的关注就是很自然的了。[6]然而，如何建立适合中国国情的现代远程教育质量保证体系却是一个棘手的问题。远程高等教育质量包括了教学质量或课程质量、学生学习质量和管理质量。对于学生学习质量，应该根据远程学习的特点，支持学生的自主学习和允许学生自行管理自己的学习进程，设置现实的目标和完成这些目标的有效方法，并监控实施进度。对于教学或课程质量，由于网络课程的实施过程将直接影响网络教学的质量，因此，需要认真分析实施的具体过程，建立一套行之有效的质量保证机制来达到教学目的。对于管理质量，由于ISO9000表述了质量管理体系的基本知识并规定了质量管理体系术语，因此，需要认真研究。

    如前所述，政策法规的制定会受到社会的影响。社会需求、用人单位的需求及反馈意见是衡量学生毕业后是否符合社会要求的标准之一，而这也体现在教育质量上。教育质量政策法规的组成变量之一是“投资回报”，即学生在缴费参加远程学习后获得了什么样的学校回报，如参加远程教育学习得到什么样的待遇、学习结束后获得什么知识等等。学生毕业后，他（她）在学习中所获得的知识主要体现在工作上，如果在工作中运用所学知识做出了贡献，受到用人单位的欢迎，那么，说明我们的远程高等教育质量是高的，反之亦然。因此，本模块还必须考虑远程教育的社会影响，考虑企业等单位的有关反馈信息。

    除此之外，这一模块还需要考虑的问题有：如何通过国家规划来支持远程教育活动、保证远程教育质量？是否把远程教育纳入组织任务？是否有教师发展与激励的相关制度？是否考虑用市场和管理机制来提高和支持远程教育？是否给远程学习者提供人文与技术环境的保障制度？学习中心/站的模式是否能保证学生的学习质量？教学机构提供怎样的服务？等等。另外，需要强调的是参加学习的学生所获得的与传统在校生一样的特权，比如免税政策、奖贷金政策等。

    八、基础设施模块

    基础设施包括图书资料等资源、技术与媒体，这些在上面都已经论及。此模块要考虑的主要是设施的标准及质量问题，如：此设施是否支持整个远程教育规划？是否支持资源共享、合作与协作？是否支持学习者及技术使用者使用这些设施？建设是否符合标准？等等。决策者应在考虑这些问题的前提下制定出有关设施建设及使用的政策法规。

    从以上分析我们可以看到，这八个模块有在国家层面必须考虑的，也有在教育机构层面必须考虑的，而且它们之间有重复及交叉的地方，但各自侧重点不同。表1是八要素之间的相关矩阵。

    从表1中可以看出，八个要素之间是相关的，且相关系数都比较高，除因素8与因素4的相关显著性在<0.05水平外，其它所有因素的相关显著性都在<0.01~<0.001水平。这八个相互联系的模块构成了中国远程高等教育政策法规体系的内容要素范畴。